在镇压了二次革命、组建了新内阁、分化了国民党之后，袁世凯关注的头等大事就是选举正式大总统，因为只有由“临时”变为“正式”，袁世凯才能心安，才能名正言顺地实行其个人专制统治。此时，袁世凯手握军权与实力，基本得到了列强的支持，而且国内没有政治对手，有产阶级与舆论均倾向于他，在竞争大总统职务方面，可谓无人与之争锋。但袁世凯仍不放心，因为此前国民党议员主张先制定宪法，后选举总统，理由是总统的地位和权力源于宪法，只有先定宪法才能赋予总统以合法权力，符合法治的精神。他们的主张得到了部分进步党人的支持，因此国会两院于6月底通过制定宪法案，并在1913年7月12日成立了宪法起草委员会，以天坛祈年殿为开会场所，开始议定宪草（通称“天坛宪草”）。先制宪不仅将拉长袁世凯的正式大总统梦，而且也不利于袁以正式大总统身份控制制宪，以扩大宪法中的总统权力，所以当国会决议先制宪、后选举，袁世凯即重袭故技，发动拥袁议员、地方都督连续电致国会，要求先选总统、后定宪法，以“定人心，固国本”。此等所谓舆论反映的是袁世凯的意图，而进步党本为袁之政治盟友（此时国会两院议长均为进步党人），不能另持己见，改而同意先选举、后制宪，而国民党在二次革命失败后政治地位一落千丈，国民党籍议员实为在袁世凯手下讨饭吃，自然也不能抗拒。9月5日和8日，国会两院先后以多数票通过了先选举、后制宪案。但袁世凯还担心再有差池，索性指使其心腹梁士诒拉拢一批人，在9月7日组成完全听命于他的御用党——公民党，宣言“以国家权力实行政治统一，增进人民福利为宗旨”；然其实际则以“辅助政府”为号召，提出“正式总统未选，种种态度，不堪言状”，故以促成早日选举正式大总统为依归。